创新思路 充分发挥代表作用
——衡山县人大常委会关于代表工作的汇报
衡山县人大常委会主任 凌训龙
尊敬的胡主任、各位副主任、秘书长，各兄弟县（市）区人大常委会主任：
首先，诚挚地欢迎你们来我县检查指导工作。祝各位身体健康、工作愉快！现在，我根据会议的安排就我县代表工作的一些情况向各位作个汇报，不妥之处，敬请批评指正。
我国宪法规定，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民代表大会的实质，就是人民通过自己选出的人大代表密切联系人民群众，广泛了解民情，集中民智，反映民意，通过法定程序把人民群众的意志转变成为人民共同遵守的国家意志。我国的这一根本政治制度，决定了人大代表是国家权力机关密切联系人民群众的主渠道。人大代表既是国家权力机关组成人员，又是建设社会主义的生力军，他们来自人民，植根于人民，与人民群众保持着密切联系，是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带。因此，充分发挥人大代表的作用，对于坚持和完善人民代表大会制度，推动民主法制进程，构建和谐社会，充分发挥地方国家权力机关的作用，具有非常重要的意义。近年来，我县县人大常委会开拓思路，创新方式，就如何充分发挥人大代表的作用进行了积极有益的尝试。现简要介绍如下：
一、主要工作有成效
1、充分发挥代表的主导推动作用，促进法律法规在本行政区域内的正确实施。推行依法治国，建设社会主义民主法制，是我国的基本方略，也是构建社会主义和谐社会的本质要求。当前，我国社会主义法制体系框架已基本搭建起来，国家也正在多渠道、多方式着力进行社会主义民主法制建设，各项法律法规能否得到正确有效地贯彻实施将直接关系到社会主义法制社会、和谐社会建设的成败。宣传法律并督促法律在辖区范围内正确贯彻实施仍然是一项任重道远的工作。人大代表来自人民群众，生活、工作在人民群众之中，与人民群众紧密相处，每部法律法规都要涉及一定的利益群体，要维护群众的合法权益，代表们有责任，更有义务主导和推动法律在辖区内正确贯彻实施。因此，县人大常委会根据人大代表反映的法律法规在辖区内贯彻执行中存在的问题，将执法检查工作作为一项重要工作来抓，有针对性地组织代表对法律法规的执行情况开展执法检查。今年以来，县人大常委会先后对《义务教育法》、《税收征收管理法》、《就业促进法》、《食品卫生法》、《环保法》、《水利法》等法律法规在我县的贯彻执行情况进行了执法检查，都取得了很好的效果。每次组织代表开展执法检查之前，县人大常委会都要聘请有关专家对将要检查的法律向代表们进行详细讲解传授。代表们通过对法律的学习，既能在执法检查中发现法律贯彻执行中存在的问题，又能积极主动向区域内的群众讲解、宣传，从而使得群众的法律意识普遍提高，有利于法律的正确贯彻实施。如在就业促进法执法检查中，县人大常委会组织部分人大代表参与执法检查活动，用他们的切身感受对我县贯彻执行劳动法律法规的情况及法律本身进行综合评价，并提出意见，既为宣传贯彻劳动法律法规提供了动力，又促进了就业与再就业工作，规范了社会用工行为。在中小企业促进法执法检查中，也是因为有企业代表参与执法检查活动，促使了政府及相关部门较好地解决了管理体制不顺，发展环境不佳，服务扶持体系不健全的问题，为中小企业促进法及其实施办法创造了良好的条件。
2、充分发挥代表的民主监督作用，促进“一府两院”依法行政、公正司法。建立一个勤政、廉洁、高效的法制政府和一支政治可靠、素质优良、执法公正、作风正派的干部队伍，是党的意志、人民的愿望与要求。在我国绝大部分的法律法规都是由“一府两院”执行的，“一府两院”是否严格依法行政、公正司法是构建和谐社会的关键。但必须清醒看到，当前少数单位和执法人员确实存在执法不严、执法不公、执法违法、政令不畅等问题。这些问题，如果不引起足够重视，放任自流，就会严重损害党和政府的形象，就会丧失法律的尊严和政府的威信，推动民主法制进程，构建和谐社会也将成为空言。在促使“一府两院”及组成人员依法行政、公正司法上，一是认真办理好代表涉法涉诉方面的建议，并建立了一套规范有效的代表议案和建议、批评、意见办理工作机制，只有这样依法行政、公正司法才有可能真正落实，法律权威才有可能真正树立。如在办理代表要求县公安局退回当事人罚款的建议中，县人大常委会全过程都邀请代表参与，充分利用代表的民主监督作用，最终促使建议顺利办理，维护了当事人的合法权益。二是加大监督工作的公开力度，积极实施，邀请代表列席或参与常委会的监督活动。对事关全县大局、事关人民群众的事情常委会坚持邀请人大代表极大地提高了人大监督工作的实效。三是充分发挥代表的参谋作用。对“一府两院”的工作会议以及举办的听证会和乡镇召开的重要会议，我们均及时邀请代表参加，充分听取他们的意见和建议，既促进了政务公开工作，又提高了“一府两院”及组成人员依法行政和公正司法的意识。如在我县实行的聘用人大代表的执法监督中，“一府两院”通过定期听取他们的意见和建议，有效地避免了执法不严、司法不公的行为。
3、充分发挥代表的谏言献策作用，促进区域经济发展和社会事业的全面进步。人大代表来自不同的战线，是各条战线上的精英，对经济和社会的发展有着独特的见解，同时又与人民群众保持着密切联系，他们提出的议案和建议、批评、意见代表着人民群众的愿望和要求，这些议案和建议、批评、意见能否得到认真办理并落实，直接关系到人民群众的利益能否得到实现，直接关系到社会的进步和经济的发展，关系到整个社会的和谐发展。因此，县人大常委会一方面通过举办代表培训班、召开代表履职经验交流会等方式不断提高代表素质，并积极引导代表围绕全县的工作大局，围绕广大人民群众关注的焦点、热点问题提出高质量的议案和建议、批评、意见。另一方面，每年都分别在年初的人大会议和9月份的常委会会议上对办理代表议案、建议、批评、意见的情况采取县政府集中汇报与承办单位单独汇报的方式进行审议，同时采用重点抽查与常委会正副主任挂牌重点督办、民主测评与走访代表相结合的工作方式，督办代表建议案的落实。这样既推动了政府工作的有效开展，又维护了广大人民群众的合法利益，进而推动经济和社会的全面进步。如在办理县人大代表要求解决后山片群众收看电视节目难的问题的建议中，县人大常委会主任亲自带队督办，并多次当面征求大家的意见，在不到三个月的时间里，县政府及相关部门投入30多万元对东湖、白果两座转播台进行了全面的技术改造，切实解决了后山片群众生产生活上的难题。又如为加强资源保护，加快我县矿业经济发展，县人大常委会积极督促政府及相关部门认真办理代表提出的关于加强资源保护，整顿矿产开采秩序的建议，通过加大执法力度，建立动态监测网络，规范采矿权审批手续等一系列工作措施，较好地抑制了县境内乱采乱挖的行为，同时县政府制定出台了矿产品深加工扶持政策，促进了矿产品开采秩序的好转。
4、充分发挥代表的示范表率作用，促进遵纪守法的良好风尚建立。人大代表来自人民，人民群众信任他们，支持他们，代表们的一举一动在群众当中都会产生深远影响。由于群众的素质参差不齐，要建立遵纪守法的良好风尚，就必须充分发挥代表们的示范表率作用。特别是近年来随着改革开放的不断深入，各种社会矛盾日益尖锐、不良风气不断增多。在化解社会矛盾、净化社会风气方面，人大代表具有独特的作用和优势，因为他们是各行各业的佼佼者，在当地均具有一定的威信，群众愿意认同和拥护他们的主张。为此，我县人大常委会一方面年年开展“人民选我当代表，我当代表为人民”为主题的创先争优活动，以人大代表的先锋表率作用，带动促进社会新风尚的建立。另一方面，在矛盾突发期或重大活动（事项）期间，及时致信全县各级人大代表，要求他们利用自身的条件配合当地干部群众做好选区内的矛盾纠纷调处和亲友的思想工作，尽最大努力增加社会和谐因素。如这两年，我县地下“六合彩”活动较为猖獗，一些头脑不清醒的群众深陷其中，县人大常委会在督促政府加大打击力度的同时，全面动员人大代表积极投身到帮助解救失足群众的活动中去，使不少濒临破产的家庭和群众重新走上了勤劳致富奔小康的正道。在社会治安综合治理中，代表们均能做到带头学法守法用法、带头维护一方平安、带头坚守工作岗位，有力地推动了平安创建工作。
二、几点体会
（一）健全代表选择机制，把好代表“进口”关。首先是要把好代表“进口”关，进一步优化代表结构。代表中党政干部仍占较大比例，这种既当“运动员又是裁判员”的一肩挑格局不利于代表的监督职能充分发挥。优化人大代表结构，一是优化代表职业结构，限制和减少官员代表数量，提高工农业生产和新兴社会阶层代表的比例，以增强监督权的独立性和刚性，做到监督权与执行权的真正分离。二是优化代表知识结构，提高法律、经济、文化、教育、医疗卫生、城市规划建设、社区服务专门议事代表，使代表在其熟悉的领域更好地参与对政府宏观决策的工作监督。三是优化代表年龄结构，既要有经验丰富的老同志，又要有热爱人大工作、年富力强的中青年，使人大代表队伍既充满生机与活力，又保持相对的稳定性和连续性。其次是疏通代表“出口”关。当前，代表职务的终止，除任期届满、迁出调离等客观因素外，剩下的惟一“出口”就是被人大常委会紧急罢免。而对那些不履行职责、无故缺席人大会议或活动的代表没有及时依法终止代表资格，代表“出口”渠道单一。对此，地方人大常委会应严格执行代表法，对不称职的代表及时依法终止其代表资格，真正建立“能者上、平者让、庸者下”的代表进出机制。
（二）创新代表培训机制作，塑造代表的人本情怀、民主意识和法治精神。我们不但注意把好代表进出关，还重视抓好代表的业务知识的学习培训。一是举办讲座领着学，对新当选的人大代表适时进行轮训，内容为宪法、地方组织法、选举法、代表法等基本法律，通过学习使代表们把握了人民代表大会制度的性质、地位、作用，充分认识这一根本政治制度的巨大优越性，掌握执行代表职务的方法和途径。二是提供材料促自学，定期向代表们寄送人大简报信息、《中国人大》、《人民之友》、《地方人大代表手册》等材料，及时通报人大及“一府两院”工作情况，为代表们知政、议政创造条件，提供方便。三是联系实际经常学，要坚持在举行人大常委会会议时，邀请代表列席，开展活动时邀请代表参加，让代表在履行职务中，结合实际学习视察调查所涉及到的法律、法规、方针政策和业务知识。四是组织交流互相学，适时组织召开代表工作会议，请老代表、先进代表介绍经验，在实践中传帮带。
（三）建立健全各项代表活动制度，激发代表履行职热情。灵一是改进人代会期间代表审议的组织形式。采取代表团小组审议和专题审议相结合的方法，在小组审议的基础上，组织若干专题审议。这样既发挥了代表的特长，又突出审议重点，提高审议的针对性和实效性。二是精心组织，改进闭会期间的代表活动。代表活动应力在重点、活在形式、功在实效。我们坚持因地制宜，综合运用明察暗访、专题调查、约见“一府两院”负责同志等方式开展闭会期间的活动。此外还采用接待选民、走访选民、召集小型选民座谈会、回答原选区和原选举单位对代表工作和活动的询问，协助本级政府推行工作等多种形式广泛联系群众。较好地解决了泛泛而听、泛泛而看、泛泛而谈的落后作法。
（四）建立健全代表履职的保障制度，方便代表行权履职。一是要落实时间保障。针对兼职代表多、在做好本职工作之后很难有时间和精力再履行代表职责，我们从制度上对代表履职时间给予规定，规定每月的最后两天为代表联系选民日、每年安排两周作为“人大代表履职周”，从法律制度的高度保障代表履职时间，在此期间代表所在单位及有关部门都要给予支持和保障，否则，从法律的角度给予惩处。二是落实经费保障。县人大常委会严格按照中央9号文件的精神，全面落实代表活动经费，对兼职代表深入基层了解民意和搞调查的费用予以报销，为代表履职提供了物质保障。三是落实知情知政权的保障。代表的充分知政知情，是能尽职工作和活动的前提和保证。为此，一方面要求 “一府两院”等国家机关应尽量扩大政务公开度。通过规范的程序和形式，寄发资料给代表，使其充分、及时地了解政情。另一方面要求政府在作重大决定前，可召开代表听政会、论证会、议政会，通报情况、听取意见并逐步运用现代科技手段向代表通报政情和发送资料，接受代表询问等，方便代表了解政情政务。
（五）建立完善激励约束机制，规范代表履职行为。建立了代表表彰激励机制，对于积极为百姓鼓与呼，为民办实事、好事，议政履职工作做得好的代表应当给予大力的宣传表扬和物质鼓励，促进代表提出高质量的议案、建议，更好地发挥代表的作用。同时，也建立和完善了代表监督制约机制。根据代表法的相关规定，建立了代表行为惩戒制度，视代表渎职行为和不作为行为的情节轻重，给予警告、训诫、辞职、留用察看、撤职、罢免等处罚，从制度上规范代表履职行为。另外，还积极开展代表向选民述职、将代表基本情况、联系方式等向社会公布，更利于群众对代表履职情况进行监督。
三、需提请本次会议进入深入研究的几个问题
一是能否逐步实行代表职业化。在当前，代表属于完全义务性的职务，没有任何报酬，更没有代表职务津贴的激励，执行或不执行代表职务，都没有经济上的回报，这在市场经济下，与责利一致原则有出入，代表执行职务更多地是凭党性、良心、代表意识、荣誉感，对于这些方面弱的代表，特别是在本职工作的角色与代表的角色发生冲突时，便会自然地选择本职工作而放弃代表工作。俗话说，鱼和熊掌不可兼得，心有二骛则事不成。人大代表惟有专做代表工作，并获得足够的活动经费保障、获得执行代表职务经济上的补贴时，才能把代表工作做深、做细、做实、做好。另外,随着经济社会的发展和利益多元化,没有专职的人大代表和职业政治家,很难充分代表社会各阶层利益。代表专职化，有利于不同利益的表达，从而有利于利益的协调，缓解利益的冲突，保持社会的稳定。如实行代表职业化有困难，则是否可以建立代表辞职制度。也就是说，先要给代表以发挥作用的舞台、时间和保障，然后再对其进行考核，对于不发挥作用的，责令辞职或罢免，这样就更公允、有效。
二是代表活动能否经常化。
：但在现实中，不可否认，代表的作用发挥得还不够理想，有些代表除了应邀参加一些比较重要的会议，平时较少参加代表小组组织的活动，就是参加会议也难有高质量的发言，更别说个人积极主动地深入群众，调查了解情况，提出建议和意见。总的来说，一些代表作用的发挥还不够充分，与人大及其常委会的要求以及人民群众的期望间还存在一定的距离。究其原因，一是代表意识和责任感还不强。“荣誉代表”、 “会议代表”、“挂名代表”不少，没有将代表的地位提高到法律的高度，认为代表的任务无非是开开会，举举手，缺乏肩负人民重托的责任感和使命感。二是代表履职能力和履职成效还不高。专业知识不足，对国家政策、法律法规不熟悉，遇到棘手问题，吃不透、拿不准，无法提出一条好的批评、建议和意见。有的代表也跟不上形式的发展，往往就事论事，缺乏长远观点和全局观念，不能结合本地实际提出有见解的建议意见。三是舆论宣传的氛围还不浓。新闻媒体对人民代表大会制度及对人大代表的宣传往往仅限于一年一度的人大会议报道，没有在公众中形成一定的认识和认同氛围。而且，对代表工作，宣传报导上也有一定的偏差，多是宣传代表怎样艰苦创业，怎样带领群众脱贫致富奔小康，只讲代表在本职岗位上的成就，而不讲履行代表职责的情况。这使一些代表认为干好本职工作就展现了代表风采，群众也误以为本职工作干得出色的就是称职的代表。上述种种问题，从根本上说，是人大代表工作制度不完善造成的。要切实发挥出人大代表应有的作用，就要在代表工作中逐步建立和完善代表工作机制，从制度上选好代表，规范代表活动，提高代表履职成效。
一、切实增强认识，促进代表作用充分发挥
（一）充分发挥代表作用是坚持和完善人民代表大会制度的根本要求。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，是人民实现当家作主的有效途径，是共产党实现执政的制度载体。坚持和完善这一根本政治制度，一方面要认真落实宪法和法律关于人民代表大会制度的规定，使人大真正成为国家权力机关；另一方面，要进一步加强和改进代表工作，充分发挥代表作用。宪法规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”人民行使国家权力、管理国家事务，是通过民主选举，产生各级人大代表，组成各级人民代表大会来实现的。目前，我国有地方各级人大代表290多万人，他们来自各个民族，分布在各个地方，工作在各行各业，植根于人民群众之中，具有广泛的代表性。这290多万各级人大代表，既是各级国家权力机关的组成人员，又是各级国家机关联系人民群众的重要纽带，他们能保证我们的国家政权始终不脱离人民，能保证我们党和国家作出的决策得到贯彻执行，能够代表最广大人民的根本利益和统筹兼顾好各方面群众的利益。充分发挥代表作用，是更好地体现出人民代表大会制度的特色和政治优势，始终保持人民代表大会制度先进性和生命力的不竭源泉。
（二）充分发挥代表作用是构建社会主义和谐社会的必然选择。人大代表既是国家权力机关组成人员，也是社会成员中的先进分子，不仅要在参与管理国家事务、促进人民当家作主上充分发挥作用，也应在促进全县物质文明、精神文明和政治文明上贡献自己的才能和智慧。构建和谐社会的主体是广大的人民群众，而各级人大代表既是全面建设小康社会的中坚力量，又是各条战线上的代表人物，他们同广大人民群众保持着最广泛的联系，在表达社会各方面利益上发挥着十分重要的作用，是构建社会主义和谐社会的重要力量。充分发挥好人大代表的作用，是构建社会主义和谐社会的一项基础性工作，直接影响着构建社会主义和谐社会的成效。
（三）充分发挥代表作用是推动民主法制建设的重要保障。人民代表大会制度建立半个多世纪以来，尤其是改革开放的二十多年来，各级人大代表模范地遵守宪法和法律，以对国家、对人民高度负责的精神，切实履行法律赋予的职责，反映人民群众的意愿和要求，参加行使国家权力，做了大量卓有成效的工作，对推动民主法制建设，发挥了重大作用。
二、明确代表作用，积极推动代表行权履职
