认真贯彻实施监督法 增强人大监督工作实效
——监督法学习辅导
衡山县人大常委会副主任 谭春祥
（2008年3月29日）
各位代表、同志们：
《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称监督法）于2006年8月27日由十届全国人大常委会第23次会议通过，国家主席胡锦涛已于同日签署第53号主席令予以公布，并于2007年1月1日起正式实施。一年多来，我县人大常委会以监督法精神为武器，完善和规范了人大监督程序，加大了监督力度，收到了较好的效果。为了进一步加强和改进监督工作，充分发挥我县各级人大代表的作用，县人大常委会决定，在县十一届人大二次会议召开前，组织全体县人大代表和本次会议列席人员一起学习这部法律。现在我讲三点意见，供同志们参考。
一、监督法颁布实施的重要意义
制定监督法的工作，从上个世纪八十年代中期开始，经历了酝酿研究、组织起草、审议通过三个阶段，前后二十年。历时这么长，主要是因为这部法律的政治性很强，涉及我国的政治体制和国家体制，涉及如何处理好加强人大监督和坚持党的领导的关系，如何处理好加强人大监督与支持政府和法院、检察院工作的关系，需要通过实践，积累经验，统一认识。经过大量深入细致的工作，一部具有中国特色的监督法，终于得以出台。
监督法从推动党和国家事业发展、维护最广大人民的根本利益、实现国家长治久安出发，把各级人大常委会的监督职权纳入了规范化、程序化的轨道。在新的形势下，监督法的颁布实施，具有重大的现实意义和深远的历史意义。一是进一步健全和完善了人大监督机制，调整、规范和统一了全国各级人大常委会的监督工作，是人大常委会开展监督工作的指针。人大监督是党和国家监督体系的重要组成部分，人大监督是具有法律效力的监督。实施监督法，将促进各级人大常委会依法行权履职，加强和改进监督工作；有利于加强国家政权建设，改革和完善党的领导方式和执政方式，提高党的执政能力和执政水平。二是监督法的出台是我国社会主义法制体系日趋完善的重要标志，实施监督法有利于保证宪法和法律的贯彻执行，推进社会主义民主法制建设，落实依法治国基本方略。三是监督法不仅规范了人大常委会的监督工作，而且规范了“一府两院”接受监督的责任和义务，整个监督情况要向社会公开，接受代表和群众的监督，这是发展社会主义民主政治建设的重要内容。监督法的实施有利于代表和群众更好地知情知政，有利于促进依法行政、公正司法，完善我国的政治体制。四是实施监督法是实现政治和谐、构建和谐社会的重要举措。政治和谐是社会和谐的基础。监督法的颁布实施有利于加强对权力的监督和制约，形成和谐稳固的权力运行机制，有利于保障公民、法人和其它社会组织的合法权益，处理社会各方面的关系，维护群众利益。
二、监督法的主要内容
监督法共分9章48条。具体明确了人大常委会行使监督权的原则、监督的对象、监督的范围、监督的形式、监督的程序等。其中：第一部分内容是本法“总则”的核心内容，体现了监督法的基本精神；第二、三、四部分内容规范的主要是人大常委会的工作监督；第五部分内容规范的是人大常委会的法律监督。监督法明确了人大常委会是行使监督权的主体；监督的对象主要是“一府两院”及其工作人员；监督的内容是工作监督和法律监督；监督的范围是国家和地方事务中带有根本性、长远性的重大事项，社会普遍关注的和与群众切身利益相关的重大问题。
（一）关于人大常委会行使监督权的原则
在监督法“总则”一章中，明确了人大常委会行使监督权的原则，主要有五条：
一是坚持党的领导的原则。人大常委会开展监督工作，要坚持党的领导，准确把握人大监督的特点，发挥人大监督的优势。坚持党的领导，最重要最根本的是坚持党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验，坚持党的方针政策，贯彻党的重大决策，依照法定程序在充分发扬民主的过程中，实现党的正确主张和人民共同意志的统一，保证党的主张得到贯彻落实。这是人大常委会在监督工作中必须始终不渝遵循的政治原则。
二是坚持依法行使职权的原则。依法行使职权，就是严格依法办事，既要遵循职权法定，又要遵循程序法定。一方面，人大常委会应在宪法和法律规定的范围内行使监督权，严格依照法定的权限办事，也就是遵循职权法定。另一方面，人大常委会应当根据监督法规定的程序行使监督权，严格依照法定的程序办事，也就是遵循程序法定。因此，人大常委会监督的对象、内容、范围和方式都要严格符合宪法和法律的规定，在法律规定的范围内，按照法定的程序，对法定的对象进行监督。依照法律规定的权限和程序行使监督职权，是人大常委会在监督工作中必须遵循的法制原则。
三是坚持民主集中制的原则。坚持民主集中制，集体行使权力，集体决定问题，是人大常委会全部活动包括监督活动的特点。因此，人大常委会在监督工作中必须坚持群众路线，密切联系群众，充分发扬民主，广泛听取意见，把人大代表和群众关心的热点难点问题作为监督工作的重点。同时，必须坚持集体行使权力，少数服从多数，集体决定问题。这是人大常委会在监督工作中必须遵循的组织原则。
四是坚持接受人民代表大会监督的原则。人大常委会是人民代表大会的常设机关，它对本级人民代表大会负责并报告工作，接受其监督。为此，监督法规定人大常委会开展监督工作的情况，要向本级人民代表大会报告。这样既保障了代表的知情权，也便于代表监督常委会的工作。
五是坚持公开的原则。人大行使监督权，要接受人民群众的监督，这是人民代表大会的性质和地位所决定的。人大常委会要把监督的内容、监督议题和方式、程序、作出的决议决定，以及“一府两院”的落实情况，通过多种方式向社会公开。这样做既能保证人民的知情知政权，发挥舆论监督和群众监督的作用，同时也是保证人大常委会的监督符合人民要求，代表人民意志，维护人民利益的需要。
（二）关于人大常委会监督的几种主要形式
监督法第二章到第八章对人大常委会各种监督形式作了详细规定。
1、听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。监督法对人大常委会监督政府和法院、检察院专项工作作了规范化、程序化的规定，主要体现以下三个特点：
一是突出人大常委会听取和审议专项工作报告这种主要监督形式。监督法第八条规定：人大常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级政府、法院和检察院的专项工作报告，并将计划向社会公布，以听取人民群众的意见。
二是突出人大常委会对“一府两院”工作进行监督应当直接反映人大代表和人民群众普遍要求解决的问题。监督法第九条规定：人大常委会听取和审议本级政府、法院和检察院的专项工作报告的议题，根据下列途径反映的问题确定：（1）本级人大常委会在执法检查中发现的突出问题；（2）本级人大代表对政府、法院和检察院工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题；（3）本级人大常委会组成人员提出的比较集中的问题；（4）本级人大专门委员会、常委会工作机构在调查研究中发现的突出问题；（5）人民群众来信来访集中反映的问题；（6）社会普遍关注的其他问题。同时规定：政府、法院和检察院可以向本级人大常委会要求报告专项工作。常委会每次听取和审议专项工作报告前，可以组织常委会组成人员和本级人大代表对有关工作进行视察或者专题调查研究，并将各方面对该项工作的意见加以汇总，交由本级政府、法院和检察院研究并在专项工作报告中作出回应。
三是突出监督实效。监督法第十四条规定：人大常委会组成人员对专项工作报告的审议意见交由本级政府、法院或者检察院研究处理，并将研究处理情况向常委会提出书面报告；常委会认为必要时，可以作出决议，要求本级政府、法院和检察院在决议规定的期限内，将执行决议的情况向常委会报告。
近年来，各地为加强对“一府两院”工作的监督，经验比较成熟，具有实际效果的也是专项工作评议形式。实践证明紧紧围绕关系改革发展稳定大局和群众切身利益的问题，开展对政府专项工作评议，既能促进政府改进工作，又能增强人大监督工作的针对性和实效性。同时，把有关主管领导和单位负责人的工作业绩和存在问题寓于评议之中，也体现了对人大选举和任命干部及相关国家工作人员的任后监督，这既体现了集人和事相互监督的原则，又有助于党委及其组织部门对干部的考察。
2、对计划、预算执行情况的监督。监督计划、预算执行情况，是人大常委会对政府工作进行监督的重要内容。按照突出重点、增强实效的要求，在同预算法、审计法和关于加强中央预算审查监督的决定、关于加强经济工作监督的决定相衔接的基础上，主要规定了以下内容：
一是人大常委会对决算草案和预算执行情况报告，重点审查下列内容：（1）预算收支平衡情况；（2）重点支出安排和资金到位情况；（3）预算超收入的安排和使用情况；（4）部门预算制度建立和执行情况；（5）向下级财政转移支付情况；（6）本级人大关于批准预算的决议执行情况。同时，区别中央与地方的不同情况，规定：全国人大常委会还应当重点审查国债余额情况，地方人大常委会还应当重点审查上级财政补助资金的安排和使用情况。
二是计划、预算经人民代表大会批准后，在执行过程中需要作部分调整的，政府应当将调整方案提请本级人大常委会审议和批准，未经批准不得变更。监督法第十七条第一款作出的这一规定，同宪法和法律的有关规定是一致的。在此基础上，参照关于加强中央预算审查监督的决定，这一条第二款增加规定：严格控制不同预算科目之间的资金调整。预算安排的农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等资金需要调减的，政府应当提请本级人大常委会审查和批准。这一条还进而规定：预算调整方案正式提请人大常委会审查和批准的一个月前，政府有关主管部门应当将初步方案送交本级人大财经委员会进行初步审查，或者送交常委会有关工作机构征求意见。这些规定为提高人大常委会监督预算执行的质量提供了法律保证。
三是人大常委会每年审查和批准决算的同时，听取和审议本级政府提出的审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告。常委会组成人员对计划执行情况报告、预算执行情况报告和审计工作报告的审议意见交由本级政府研究处理，政府应当将研究处理情况向常委会提出书面报告。常委会认为必要时，可以对审计工作报告作出决议，本级政府应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向常委会报告。
四是根据“十一五”规划纲要的要求，监督法第二十一条规定：国民经济和社会发展五年规划经人大批准后，在实施的中期阶段，政府应当将规划实施情况的中期评估报告提请本级人大常委会审议。规划经中期评估需要调整的，政府应当将调整方案提请本级人大常委会审查和批准。
3、法律法规实施情况的检查。执法检查是把工作监督和法律监督结合起来的一种行之有效的监督形式。通过执法检查，既能发现政府和法院、检察院在执法中和工作上存在的问题，促进依法行政、公正司法，改进工作，又能发现法律、法规自身存在的不足，为进一步修改完善有关法律、法规提出建议。监督法主要从以下几个方面对执法检查作了规范化、程序化的规定：
一是人大常委会参照确定听取和审议“一府两院”专项工作报告议题的途径，每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律、法规的实施情况组织执法检查，并将计划向社会公布，以听取人民群众的意见。
二是人大常委会根据年度执法检查计划，按照精干、效能的原则，组织执法检查组。全国人大常委会和省级人大常委会根据需要，可以委托下一级人大常委会对有关法律、法规在本行政区域内的实施情况进行检查，并将检查情况书面报送上一级人大常委会。
三是执法检查结束后，执法检查组应当及时提出执法检查报告，由委员长会议或者主任会议决定提请常委会审议。常委会组成人员对执法检查报告的审议意见连同执法检查报告，一并交由本级政府、法院或者检察院研究处理。政府、法院或者检察院应当将研究处理情况向本级人大常委会提出报告，必要时，由委员长会议或者主任会议决定提请常委会审议，或者由常委会组织跟踪检查，常委会也可以委托本级人大有关专门委员会或者常委会有关工作机构组织跟踪检查。在执法检查的基础上，开展跟踪检查，有利于增强监督实效。
4、规范性文件的备案审查。对规范性文件进行备案审查，是宪法赋予人大常委会的法律监督职权，对于维护社会主义法制的统一和尊严，至关重要。依据宪法有关规定，立法法对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销已经作了规定，监督法第二十八条对此作了衔接性的规定。从现实情况看，监督法需要进一步重点解决的主要是两个问题：
一是依据宪法和有关法律的规定，县级以上地方各级人大常委会有权撤销下一级人大及其常委会作出的不适当的决议、决定和本级政府发布的不适当决定、命令。在实际工作中，有些地方人大及其常委会作出的决议、决定或者政府发布的决定、命令，其中有些是超越职权、明显违法的，如擅自设立审批、收费、罚款、强制措施等。为了解决这个问题，监督法第二十九条规定：县级以上地方各级人大常委会审查、撤销不适当的决议、决定或命令的程序，由省级人大常委会参照立法法的有关规定，作出具体规定。
二是按照司法体制改革精神，最高人民法院、最高人民检察院作出的司法解释应当报全国人大常委会备案审查，全国人大常委会委员长会议已经通过了《司法解释备案审查工作程序》。监督法参照立法法有关备案审查程序的规定，对司法解释的备案审查程序作了具体规定。
此外，监督法还规定了各级人大常委会可以采用询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定等监督形式，这在第六、七、八三章中作了规范化、程序化的规定。如监督法第35条规定：人大常委会组成人员3人以上联名，可以向常务委员会书面提出对“一府两院”的质询案，受质询机关负责人应作出答复。又如第40条规定：五分之一以上组成人员书面联名可以向人大常委会提议组织特定问题调查委员会。第45条规定：县级以上人大常委会五分之一以上组成人员书面联名，可以提出对“一府两院”相关工作人员的撤职案等。这些都是人大常委会刚性较强、震摄力较大的监督手段。
三、贯彻实施监督法，进一步加强和改进我县人大监督工作
法律的生命力在于实施。监督法与过去人大常委会开展监督工作所遵循的法律法规并不矛盾，与此相关的法律法规同样有效。监督法有三个鲜明的特点。一是系统性比较强。监督法不仅系统地规定了人大监督工作的指导思想、基本原则、监督范围、监督重点、监督形式、监督程序和监督要求等；也规定了“一府两院”等监督对象应该履行的法律责任和义务，对被监督者提出了明确要求，具有较强的约束力和强制性，是一部很全面、很系统的法律。二是规范性比较强。人大的监督工作，过去各地也进行了长期有益的探索，为监督法的制定提供了丰富的实践基础，但各地的做法也很不一致，监督工作如何体现国家的法制统一？这次监督法的制定起到了一个制度上的保障。三是操作性比较强。过去宪法和有关的法律对人大常委会监督的内容和形式作了初步的、原则性的规定，但是如何有序有效地行使这些职权还不够具体。这次监督法的制定，处理好与相关法律的衔接，加以深化、细化，使得人大监督职能有了程序上的保障。总之，监督法的出台，无论对监督主体和监督对象，都提出了更新、更高、更明确、更严格的要求。对照我县过去人大常委会的监督工作，还有许多未到位的地方，如监督法规定的七种监督形式，地方组织法也作了规定，但在实践中，我们对质询、规范性文件备案审查，特定问题调查这三种形式运用较少，又如，对人大常委会的审议意见和交办事项，缺乏有效的跟踪督办等，这些都有待于进一步加强和改进。目前，我们要进一步做好以下五个方面的工作。
一是要进一步深刻领会监督法的精神实质,把思想统一到监督法上来。“一府两院”及其工作部门要认真学习党中央关于加强人大监督工作的重要精神，从坚持走中国特色社会主义政治发展道路的高度，进一步加深对我国政治制度和国家体制的特点和优越性的认识，增强坚持走中国特色社会主义政治发展道路的坚定性和自觉性，进一步健全和完善人民代表大会制度，确保监督法得以贯彻实施。
二是进一步明确监督重点，不断强化人大监督工作。贯彻实施好监督法，关键的一条是要把监督工作的重点放在关系改革发展稳定大局、促进县域经济发展、维护群众切身利益、解决社会普遍关注的重大问题上。我们要按照监督法规定的监督内容、形式和程序，全面总结前段人大监督工作的经验和作法，认真清理和规范人大监督办法及有关文件，进一步完善和健全相关的监督机制，依法依规依程序地开展工作监督和法律监督，更好地促进衡山经济社会发展。
三是进一步加强自身建设，努力增强监督效果。县人大常委会全体组成人员和机关干部要加强学习，不断提高政治理论和人大业务水平；要抓好调研，熟悉情况，增强监督的针对性；要加强跟踪监督，加大监督力度，切实解决实际问题，增强人大监督工作的实效。
四是“一府两院”组成人员要进一步端正态度，自觉接受监督，为监督法的贯彻实施创造良好氛围。监督法规范的，不仅包括各级人大常委会如何行使监督职权，也还包括政府和法院、检察院如何履行接受同级人大常委会监督的义务，涉及监督者与被监督者的关系。因此，人大常委会既要依法加强对政府和法院、检察院的监督，又要支持“一府两院”依法行使职权。“一府两院” 既要自觉接受人大常委会的监督，又要忠实履行宪法和法律赋予的职责，不断提高依法行政、公正司法水平。
五是进一步加强和改进代表工作，充分发挥代表在人大常委会监督工作中的积极作用。各级人大代表是地方各级国家权力机关的组成人员。代表能否主动积极参与监督工作直接影响着人大及其常委会监督工作的成效。一是各位代表要广泛开展走访选民活动，征集社会各界对“一府两院”工作的意见和建议，为人大常委会开展监督提供大量翔实的材料。二是要丰富代表在闭会期间的活动，提高代表活动的质量。各代表团和代表小组要有计划、有目的地组织代表开展视察、调研、评议活动，有针对性地提出相关的意见，并反馈到县人大常委会。三是要着眼于提高代表素质和参政议政监政能力，抓好代表培训和轮训工作，有目的地组织代表学习开展监督的相关法律法规和基本知识，使代表们比较熟悉监督操作规程，并自觉运用监督武器，充分发挥其监督作用。
各位代表、同志们：
当前，我国改革开放和经济社会发展已经进入一个崭新的历史时期。不断变化的社会形势，深刻调整的利益格局，日渐增强的民主法制观念，都在期待和呼唤我们人大工作者不断加强和改进监督工作，努力增强人大监督的效果。我们要在县委的正确领导下，以饱满的政治热情和务实的工作作风，按照监督法的要求，认真开展人大监督，为促进衡山经济社会又好又快协调发展、构建和谐衡山小康衡山而努力奋斗。
